III Seminario Internacional de Planeamiento y Gestión Urbana en La Habana, Cuba

 UN CUENTO DE DOS CIUDADES

En términos geográficos y económicos existen diferencias considerables entre La Habana y Amsterdam. Sin embargo, estoy convencido de que a pesar de estas diferencias podemos aprender mucho uno del otro. Si se haría una comparación general de la estructura urbana de ambas ciudades, no costaría mucho encontrar ciertas semejanzas.

LA ESTRUCTURA Y FORMA DE LA CIUDAD

La ciudad de Amsterdam es famosa por su configuración radio-concéntrica parecida a la mano humana, cuyos dedos representan las áreas urbanizadas y en las zonas intermedias se encuentran grandes extensiones de áreas verdes y de reservas naturales.

La palma de la mano representa el histórico centro urbano propiamente dicho.

La red vial se asemeja un tejido de telaraña geográfica cuyos hilos representan las vías radiales y tangenciales que garantizan la buena accesibilidad de las diferentes áreas urbanizadas.

La ciudad de Habana presenta una estructura semejante a la de Amsterdam, con su centro histórico frente al ‘agua’ y sus áreas de extensión urbana y residenciales interconectadas por una red vial parecida.

Ambas ciudades cuentan con un túnel que comunica el centro urbano con los barrios ubicados al otro lado de sus ‘aguas’. El mejoramiento de la accesibilidad es una condición importante para un desarrollo económico y social favorable. Un desarrollo urbano compacto aumenta la proximidad de los servicios urbanos y por tanto tendrán un mayor rendimiento.

Económicamente hablando, podríamos decir que nosotros Amsterdam y La Habana compartimos la misma ambición, lo que definiría como la voluntad y el deseo de cumplir con la función internacional de ‘puerta de acceso’ hacia los países regionales circundantes. De momento La Habana no ha podido llenar tal función por razones políticas adversas en las relaciones internacionales. Sin embargo, dado la ubicación geografica de la Habana tiene un gran potencial para cumplir con esa función Ademas, creo haber percibido ciertos señales de su aspiración.

Afortunadamente, Amsterdam sí tuvo la oportunidad de satisfacer esta ambición.

Hoy en día cuenta con un aeropuerto internacional que funciona como uno de los cinco ‘mainports’ (= puertas principales de acceso) de Europa. También cuenta con un puerto, que aunque tiene un tamaño menor que el de Rotterdam, si cumple una función económica importante para la ciudad misma y con un valor agregado considerable para los productos.

Por supuesto que el valor turístico de la ciudad también ha dado su aporte al potencial de Amsterdam. Al igual que la ciudad de Habana, Amsterdam cuenta con un centro histórico precioso que atrae mucha gente. El turismo es de gran importancia para la economía urbana y creo que lo puede llegar a ser también para la ciudad de Habana. Es obvio, que para estimular el turismo se requiere invertir lo necesario tanto en la infraestructura económica (hoteles, transporte, atracciones, diversión etc.), como también en la calidad del centro histórico.

Con gran satisfacción de mi parte, he observado que La Habana cuenta con una terminal de pasajeros para los buques cruceros. Pues, en este punto ustedes llevan ventaja sobre Amsterdam.

Con respecto a la conservación del carácter histórico del centro urbano de Amsterdam, se han tomado una serie de medidas; algunas de las cuales considero relevante para La Habana y que quiero mencionar aquí:

Desde un inicio se consideraba que Amsterdam no debería convertirse en un ‘museo al aire libre’, sino un centro acogedor y vital, en donde hay lugar para la vivienda, el empleo y la recreación. Esto implica que debe dar lugar a actividades económicas pequeñas, lo mismo que a las actividades económicas que prosperan. La mezcla de funciones es una condición importante para que el centro turístico sea atractivo. Las autoridades juegan un papel determinante a este respecto y mediante medidas jurídicas y inversiones públicas demostrarían lo que valen.

Al igual que La Habana, la ciudad de Amsterdam tiene un Esquema de Desarrollo Urbano que establece las políticas generales de desarrollo. En el caso de Amsterdam, dicho Esquema constituye el marco referencial para comparar sus Planes de Uso de Suelo. Estos Planes son instrumentos importantes en el manejo del desarrollo urbano. Pues, tienen sus fundamentos legales en base a lo cual se permite el desarrollo deseado o tal vez aun más importante, se frena el desarrollo no deseado.

En la realidad económica nuestra donde el sector privado realiza inversiones significantes, es imprescindible que las autoridades asumen el papel de ‘directores con visión’.

Esto no implica, que nosotros como gobierno local utilizamos constantemente los frenos.

El sector público y el sector privado se sienten ambos responsables y dan muestras de eso por medio de numerosos acuerdos de cooperación pública-privada, también conocidos en inglés como: Public Private Partnerships. La clave para el éxito de esto es: ¡ hechura a la medida ! Esto contribuye en gran medida a contraer los compromisos políticos y sociales necesarios.

En Holanda hace unos pocos años atrás, era bastante común que las autoridades imponían sus estructuras verticalistas en la gerencia y la planificación de los grandes y complicados proyectos urbanísticos, lo que no siempre tuvo buenos resultados.

Lo anterior también es válido para la administración municipal. Desde hace 20 años estamos experimentando y conociendo una forma descentralizada de la administración municipal a través de los llamados ‘Concejos Distritales’. Tengo entendido, que Cuba tiene una larga tradición con la participación de los comités de pobladores y de barrios.

En el caso nuestro, las sugerencias y protestas de los pobladores a menudo se cristalizaban en los llamados ‘comités de acción’ que se caracterizaban por sus actitudes críticas y protestas contra las autoridades municipales. Sobre todo con relación a la renovación urbana, la que muy frecuentemente conllevaba medidas drásticas que implicaban cambios urbanísticos y sociales muy impactantes, los pobladores se organizaban en este tipo de comités. A pesar de la existencia de equipos de empleados y planificadores públicos que se dedicaban al mejoramiento urbanístico y social de los barrios más descuidados, se constataba que había surgido un tremendo abismo entre la administración municipal y los ciudadanos. Pues, la administración municipal no se había compenetrado lo suficiente de los problemas urbanos y sociales reales que se manifestaban en los barrios.

Lo anterior dió origen a la creación de los denominados ‘Concejos Distritales’.

Luego la discusión política se centró en el tamaño adecuado de dichos concejos, por lo que durante los últimos años se han realizado experimentos con concejos para un total de dieciocho (18) distritos urbanos y cuyos tamaños oscilan entre 20 y 80 mil habitantes. Estos difieren mucho de los distritos urbanos de La Habana que cuentan con 200 a 300 mil habitantes. Cabe señalar que, por el gran significado económico a nivel urbano-regional, el área portuaria y el área del centro urbano de Amsterdam siguen siendo administrados por el Concejo Municipal, es decir a nivel central. Los otros 16 distritos urbanos restantes tienen su propia administración política y un cuerpo particular de empleados distritales.

Los distritos urbanos tiene una autonomía amplia, por lo que elaboran por ejemplo sus propios Planes de Uso de Suelo. Además, cada distrito tiene asignado un fondo propio para la ejecución de obras públicas y su mantenimiento. La administración municipal a nivel central actua más que todo como un ‘director con visión’ y reparte los fondos entre los diferentes distritos.

Para darles una idea sobre el papel de dichos ‘directores con visión’, qiuero explicarles en breve algo sobre la manera en que el ordenamiento territorial se ha organizado en Holanda. Para esto se tiende que saber que el estado de Holanda está articulado en tres niveles administrativas, siendo el nivel nacional, regional y local.

A nivel nacional se determinan las pautas y los lineamientos de la gestión gubernamental, los cuales se traducen en estrategias de desarrollo nacional. La responsabilidad para la materialización de las políticas nacionales recae en los municipio concretizándose mediante la realización de proyectos de urbanización.

El estado nacional recauda los impuestos y distribuye fondos recaudados. entre los municipios a través de una clave muy sofisticada. Esto es un método atractivo y justo ya que este sistema de distribución de los fondos previene que los municipios , que captan pocos impuestos propios se vuelven cada vez más pobres.

El gobierno nacional es responsable para una distribución equititiva de los fondos y de esta manera tiene la responsabilidad de hacer inversiones estratégicas en las áreas o municipios que las necesitan.

El nivel regional - lo que constituyen las provincias - juega el papel de intermediario entre el gobierno y las municipalidades, lo que resulta ser muy ventajoso para muchos municipios pequeños.

A su vez, las grandes ciudades como Rotterdam, La Haya y Amsterdam consideran el nivel regional como una barrera, es decir como un nivel administritativo que no realmente necesitan.

Es obvio, que estas ciudades tienen una influencia muy grande en la gestion gubernamental. Pues, ellas son los motores de nuestra economía y por tanto desean tener un diálogo directo con el gobierno nacional y determinar junto con el gobierno las políticas de desarrollo nacional.

Por lo anterior surgió el afán de implementar un nuevo modelo administrativo, siendo la ‘provincia urbana’, el cual - según he entendido - ha sido implementada con éxito en La Habana. Para este fin la aglomeración urbana, o bién el conjunto de los distritos urbanos, tendría que llevarse al rango de provincia. De esta manera, la ‘provincia urbana’ tendría también la oportunidad para entrar en una comunicación directa con las autoridades nacionales con respecto a la gestión nacional y a los instrumentos financieros y jurídicos, asi como los procedimientos correspondientes para hacerlo efectivo.

Desgraciadamente este deseo no se ha podido realizar. La razon de esto es que en un referéndum sobre este tema, la población de Amsterdam se pronunció en contra de la creación de la provincia urbana de Amsterdam. Es decir, que se pronunció en contra de una nueva experiencia administrativa preferiendo mantener las estructuras existentes. A este respecto La Habana es un ejemplo vivo para Amsterdam.

A nivel local se distingen dos instrumentos fundamentales de apoyo al manejo del desarrollo urbano dentro del municipio. Estos instrumentos son por un lado el sistema tributario municipal y por otro lado la ‘política de la tierra’ impulsada por la administración municipal.

En esta ocasión hacemos hincapié en el papel que juega la ‘política de la tierra’ en la realidad de Amsterdam. La ‘Empresa Administradora de Tierras Municipales’ es la entidad encargada de la organización, gestión y ejecución de dicha política. A la vez, esta empresa es responsable de la ‘producción’ de terrenos edificables. Para fines de la ‘producción’ de la tierra se hace un ‘cálculo de explotación’ considerando todos los gastos y beneficios previstos.

El criterio principal para este cálculo es que los gastos que implican todas las actividades preparativas y de acondicionamiento sean cubiertas al momento que un terreno determinado esté urbanizado. Por afecto de los resultados positivos y negativos se ha creado un Fondo Compensatorio Municipal. Este Fondo Compensatorio tiene un balance financiero positivo muy considerable (en 1996 asciende a unos 400 millones de dolares). De tal manera y por medio de este Fondo los recursos obtenidos (por la ganancia o plusvalía generada) en las áreas que presentan un desarrollo exitoso pueden ser asignados de manera compensadora en áreas menos exitosas pero no menos importante para la ciudad en su conjunto.

La enfitéusis es uno de los fuentes de ingreso más significativos en los proyectos de urbanización impulsados por la Municipalidad. Hace 100 años exactamente el Concejo Municipal de Amsterdam tomó la decisión de introducir la ‘enfitéusis’, anteponiendo el régimen enfitéutico al régimen de compra-venta.

En el fondo, la enfitéusis es una especie de arriendamiento o alquiler en régimen de ‘leasing’ conforme al derecho privado, la que se establece entre la Municipalidad y el enfitéuta.

Para el uso de la tierra dada en censo enfitéutico el enfitéuta paga anualmente un canon o abono (de amortización) cuyo valor se establece para un plazo de 50 o 100 años. También puede redimir el (valor del) censo enfitéutico de una vez. El valor se determina en base al uso previsto, así como los factores de ubicación y accesibilidad del terreno en cuestión.

En el caso que la municipalidad desea disponer sobre un terreno dado en censo enfitéutico, ella tendrá que adquirir el derecho sobre este tereno por medio de un ‘acuerdo amistoso’ con el enfitéuta o mediante los procedimientos legales establecidos.

El régimen enfitéutico proporciona beneficios para la comunidad, ya que el valor de la tierra se aumenta paulatinamente con el transcurso del tiempo y/o en la mediada en que se vuelve escaso poco a poco.

En los próximos veinte años miles de contratos enfitéuticos contraídos en los comienzos del régimen enfitéutico expirarán, los cuales serán renovados y ajustados o bien actualizados. De allí, la Municipalidad obtendrá nuevos ingresos que ascenderían a varios millones de dolares, los que podrán ser utilizados para fines de la renovación urbana, el acondicionamiento y la modernización de terrenos industriales deteriorados, la rehabilitación y el mejoramiento de las urbanizaciones posguerra o proyectos similares. Pese al régimen enfitéutico la ciudad de Amsterdam dispone de una gran variedad de viviendas asequibles para los diferentes grupos sociales, logrando así una ciudad habitable y vital, la que contrasta con muchas otras ciudades metropolitanas conocidas.

La manera en que se administran las tierras determina también la competencia entre las ciudades tanto a nivel nacional, como internacional. En el caso de Amsterdam, vale decir que la ciudad se distinge de las demás por sus favorables factores de ubicación y de accesiblidad, además que se destaca por contar con valores de tierra relativamente bajos. Generalmente estos valores no asciende a niveles mayores de entre 20 y 40% del valor total del bien inmueble (edificio) correspondiente.

Sin embargo, se habrá que evaluar de manera permanente las ventajas financieras considerando por un lado, el incremento de los valor de la tierra en el mercado y por otro lado, los beneficios deseados del desarrollo urbanístico, social y económico deseado. Los precios en la oferta de la tierra dada en censo enfitéutico tienen que ser determinados de manera razonable y conforme al mercado y las tendencias que allí se manifiestan

Con respecto al manejo del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial el gobierno municipal ejecuta su función de ‘director’ mediante una serie de instrumentos de planificación. Además del Esquema de Desarrollo Urbano antes referido, se elabora anualmente un ‘programa de inversiones territoriales’. En función de este programa se hace un inventario de todos los planes para proyectos de vivienda, áreas industriales, servicios urbanos etc., según lo indican los distritos urbanos (o sea ‘desde abajo’). Desde el nivel central se agregan los de la infraestructura. Las expectativas económicas del nivel central que se traducen en modelos de desarrollo referenciales, son utilizados para evaluar si el volumen, el reparto y el ritmo del desarrollo urbano real cumplen con los objetivos centrales correspondientes al desarrollo deseado. El nivel central determina las prioridades financieras. El ‘programa de inversiones’ antes mencionado encarga una meta a los distritos urbanos.

No existen sanciones para cuando no se alcanza la meta establecida, ya que dicho programma es nada más que un voluntario compromiso de empeño mutuo. Tal vez tendríamos que dar un paso más para adelante y pensar en la posibilidad de contraer un ‘convenio regulador’ entre el nivel central y distrital.

Un aspecto particular del ‘programa de inversiones’ es que este se elabora con una visión y un horizonte de 10 hasta 15 años, mientras que se actualiza anualmente. Mediante el monitoreo del desarrollo de todos los Usos (de Suelo), se logra una evaluación permanente que permite ajustar las políticas establecidas cuando sea necesario.

Aunque las ciudades de La Habana y Amsterdam han tenido una historia diferente, estoy convencido de que el futuro de ambas tendrá características comunes y de que ello dará lugar para el intercambio y el aprovechamiento mutuo de sus experiencias.

Por tanto, espero sinceramente que entre nuestras ciudades se mantenga un contacto fraterno e intensivo.

Ing. A. Oskam, Director del Departamento de Planificación Urbana.

Ing. C.A. van Ruyven, manager de proyectos urbanisticos , Projectmanagement-bureau Amsterdam.

la municipalidad de Amsterdam