LA PROBLEMATICA AMBIENTAL EN VENEZUELA

Preparada por Maria Gabriela Gonzalez y Juan Nagel para el Nucleo Ann
Arbor, Michigan (*)
 
El deterioro del medio ambiente ha sido, durante los ultimos
aņos, un tema de importancia primordial para los paises del primer mundo.
Ironicamente, en Venezuela - pais que ha sido clasificado como uno de
seis paises 'megadiversos' de Latinoamerica, considerado entre los diez
lugares mas importantes del mundo para la conservacion de la
biodiversidad - el debate sobre la problematica ambiental no ha cobrado
el mismo vigor.
 
El objetivo de esta ponencia es presentar un breve diagnostico
de los problemas ambientales que afronta Venezuela, sus causas,
su relevancia para el desarrollo y posibles soluciones a los mismos.
En la primera parte se presentan algunos argumentos a favor de la politica
ambiental, enfatizando su importancia para el desarrollo. Seguidamente
se presentara un bosquejo de los problemas relacionados con la gerencia
de recursos acuiferos, mineros y agricolas, asi como asuntos
institucionales que determinan la efectividad de la gerencia publica
y privada en todas estas areas. Por ultimo, se presentan conclusiones
y ciertas recomendaciones.
 
I.- Politica Ambiental y Desarrollo.-
 
La mejora y la conservacion del medio ambiente, al contrario
de lo que se pensaba hace varias decadas, no estorba el proceso de desarrollo
economico. Por el contrario, ambiente y desarrollo van de la mano. A
medida que los paises se desarrollan, las posibilidades de mejorar el
medio ambiente van creciendo. Por otra parte, dado que las clases sociales
mas necesitadas usualmente se encuentran cerca de regiones con problemas
ambientales, politicas ambientales efectivas ayudan a aliviar la pobreza
mediante la generacion de empleo y el mejoramiento de la productividad de
los trabajadores y de las condiciones de los suelos y aguas cercanas.
Para ejemplificar, la contaminacion puede causar problemas de salud
debido a factores tan diversos como la continua exposicion a la radiacion
solar, la mala nutricion o las enfermedades. Asimismo, la contaminacion
del agua perjudica a las actividades pesqueras y turisticas, y la
salinizacion de los suelos disminuye sustantivamente la productividad de
los mismos. Al atacar los problemas ambientales, se atacan las causas de
problemas socio-economicos como estos y se sientan las bases para un
desarrollo sostenido y armonico.
 
Las politicas ambientales tambien son importantes por razones
estrategicas. La degradacion ambiental acarrea externalidades negativas
para otros paises. Actualmente existe un gran numero de organizaciones
dispuestas a financiar proyectos de saneamiento ambiental; igualmente,
existen iniciativas que conduciran a que los paises del primer mundo
concedan beneficios economicos a cambio del cuidado ambiental. La
proteccion de la biodiversidad de nuestros bosques tropicales (por el
valor que tienen los mismos para la investigacion medica y la produccion
de medicinas) asi como el saneamiento de otros problemas ambientales
podrian significar que Venezuela pueda 'vender' ecologia y actividades
relacionadas, como por ejemplo, ecoturismo.
 
II.- La Situacion Ambiental de Venezuela:
- El Problema del Manejo de Aguas Dulces.-
 
En Venezuela la mayor parte de la poblacion y gran parte de la
actividad industrial se encuentra ubicada en regiones con pocas fuentes
naturales de agua (dos tercios del agua de nuestro pais - sin incluir el
Edo. Amazonas - se encuentra en los Edos. Bolivar y Tachira). La
conservacion de los recursos existentes es de vital importancia para su
efectiva gerencia; sin embargo, la falta de politicas de conservacion y
uso eficiente son tan culpables de la escasez de agua como lo es la
concentracion poblacional. Es en esta area donde la mayor parte de los
esfuerzos del gobierno se deben concentrar.
 
Uno de los principales problemas en el servicio del agua radica en
las deficiencias del proceso de cobro. En 1988, el Inos facturaba el 37%
del agua consumida y cobraba el 71% de esa fraccion. Las distorsiones que
estos procesos generan se traducen en un agotamiento de los recursos. No
ha de sorprendernos que el consumo de agua potable en Venezuela, de 440
litros per capita por dia, sea dos veces mayor que la norma general
aceptada. Igualmente, la falta de cobro se traduce en interrupciones en
el servicio y, en los casos de algunas poblaciones, la ausencia absoluta
del mismo.
 
Esta situacion ha evolucionado en los ultimos aņos con la
regionalizacion y/o privatizacion del servicio de agua en muchas
localidades. En 1990, fue creada Hidroven (agencia federal reguladora) y
el servicio en si fue dividido en compaņias independientes que procuran
elevar las tarifas para reflejar los costos. En estos momentos no
poseemos informacion acerca de como ha continuado este proceso, aunque
sospechamos que si bien la sinceracion de tarifas fue efectiva en un
comienzo, en los ultimos aņos ha sido abandonada y se ha perdido el
terreno ganado. Hace falta una sinceracion de tarifas considerando que el
servicio de agua es esencial para la salud. Una solucion podria ser la
creacion de un sistema de tarifas mediante el cual todos los usuarios
tendrian acceso a un servicio minimo basico a partir del cual se
implemente una tarifa creciente por intervalos de consumo.
 
Ademas de exceso de consumo, la region Norte de Venezuela presenta
graves problemas de contaminacion de fuentes de agua. La extraccion de
petroleo, el procesamiento de alimentos, las industrias textiles y las
industrias pesadas de hierro y aluminio, son y han sido actividades
productivas altamente contaminantes en nuestro pais. Los sistemas de
tratamiento de desechos toxicos han sido implantados solo de manera
parcial. Sin embargo, aun cuando se instalasen los debidos sistemas de
tratamiento de agua, hay contaminacion acumulada de muchos aņos que debe
ser tratada con tecnologia que resulta altamente costosa. La asistencia
de organizaciones internacionales y de los multilaterales es vital en
este aspecto, y debe ser perseguida.
 
Dado que los principales problemas de contaminacion se encuentran en
los Lagos de Valencia y Maracaibo, a continuacion seņalamos algunos
datos interesantes acerca de la problematica de cada cuenca.
 
Lago de Valencia:
- La concentracion de industrias en un reservorio de agua sin
salidas ni capacidad natural de drenaje constituye el problema mas
grave que afronta el Lago.
- A pesar que mas del 70% de las industrias aledaņas al Lago han
instalado plantas de tratamiento, muchas no funcionan adecuadamente.
Igualmente, el Lago continua contaminado por los aņos de maltrato
ecologico que han precedido estas medidas, por lo que sin un proceso de
'resucitacion' del Lago, este podria estar efectivamente muerto antes
que termine el siglo.
- La contaminacion, la falta de drenaje y el exceso de afluencia (en
1978, el rio Cabriales fue desviado hacia el Lago) han hecho subir el
nivel del Lago, lo cual amenaza a poblaciones, industrias y cultivos
cercanos a su orilla.
 
Lago de Maracaibo:
- Principal contaminacion proviene de la extraccion y transporte del
petroleo.
- Desagues municipales e industrias (en especial las petroquimicas)
contribuyen a la contaminacion del lago.
- Solo un tercio de las industrias contaminantes poseen equipos de
tratamiento de desechos.
- El dragado del Canal para permitir el acceso de buques de gran
calado desde el Golfo de Venezuela ha contribuido con la salinizacion del
Lago, daņando seriamente las actividades pesqueras en la zona.
 
Cabe destacar que en las labores que se han acometido hasta ahora
para sanear estas dos cuencas, el Ministerio del Ambiente (MARNR) ha
recibido significativa asistencia de parte de entes internacionales (la
Comunidad Europea) y de organizaciones no-gubernamentales (ONG)
regionales.
 
Claramente, la contaminacion de las fuentes de agua es un problema
tipico de exceso en el uso de contaminantes. Los incentivos economicos
deben contribuir para bajar los niveles de contaminacion a un punto
optimo. En este sentido, una sugerencia seria implantar un sistema de
impuestos ambientales de acuerdo a la cuantia de contaminacion. Asimismo,
deben imponerse multas y/o impuestos que desincentiven las actividades
altamente contaminantes y estimulen la sustitucion por tecnicas mas
ecologicas.
 
- Problemas Relacionados con la Mineria.-
 
Las actividades de extraccion de oro en la zona de Guayana han
generado una significativa contaminacion de las aguas con mercurio. El
uso del mercurio en una forma apropiada no deberia causar problemas
ambientales y es una manera segura y efectiva de extraer oro. Sin
embargo, el uso indiscriminado del mismo afecta las fuentes de agua de
las cuales se nutren actividades agricolas, ganaderas y de pesca. Como
ejemplo, un estudio de peces extraidos de la region de Guayana encontro
que los niveles de mercurio en los higados de los mismos era siete veces
mayor que el nivel aceptable. Para los humanos, el exceso de mercurio es
un problema grave que genera numerosas enfermedades cerebrales, motoras
y de la piel.
 
Son dos las causas principales de este fenomeno. La primera es la
venta indiscriminada de mercurio, tanto en Venezuela como en Brasil. La
segunda proviene de la poca vigilancia fronteriza que contribuye a la
presencia de centenares de mineros ilegales que operan en nuestro pais
sin reparo alguno por el daņo ambiental que originan.
 
La prohibicion de la venta del mercurio solo incrementaria el
contrabando del mismo y no solucionaria el problema. De nuevo, harian
falta mecanismos de mercado (impuestos o tasas) coordinados entre
Venezuela, Brasil y Colombia, que eleven el precio del mercurio y
desestimulen su consumo hasta niveles racionales. Los ingresos que
origine este impuesto podrian utilizarse para la dotacion de la frontera
en las zonas mineras y asi impedir actividades economicas ilegales en
nuestro territorio que daņen el ambiente. Quizas hasta se podria
lograr un proceso de saneamiento ambiental atacando las dos causas del
mismo y financiandose de modo propio.
 
- El Problema de la Gerencia de Tierras.-
 
Las riquezas naturales de Venezuela se ponen de manifiesto en sus
bosques. El 58% del territorio nacional es boscoso. Nuestro pais tiene un
gran potencial forestal, ya que mas de la mitad de nuestros bosques estan
conformados por especies comerciables. Sin embargo, la actividad forestal
ha sido poco planificada hasta ahora. El 0.7% de nuestros bosques se
pierde anualmente y, aunque esta cifra esta por debajo del promedio
regional, podria ser aun mejor.
 
La causa primordial de la deforestacion en Venezuela es la busqueda
de terrenos para la cria de ganado, actividad que degrada a capa vegetal
de los suelos rapidamente. La region donde esto es mas frecuente es en el
piedemonte andino. La actitud permisiva del gobierno contribuye a
estimular esta actividad: muchos campesinos han ocupado tierras propiedad
del Instituto Agrario Nacional (IAN) para deforestar y establecer
actividades de ganaderia. El IAN permite adquirir derechos de propiedad
sobre terrenos ocupados luego de realizar ciertos tramites. Al obtener
sus derechos sobre los terrenos ya degradados por la actividad ganadera,
los campesinos proceden a traspasarlos para ocupar nuevas tierras y
comenzar el ciclo de nuevo. Este proceso es un ejemplo de como el
estimulo del gobierno en un obstaculo para el desarrollo sostenible.
 
Por otro lado, la explotacion de los bosques con fines madereros ha
carecido de vision de futuro. Las politicas de declaracion de zonas
boscosas como 'areas de explotacion controladas' han sido inefectivas
debido a decisiones contradictorias de otros entes del Estado (como, por
ejemplo, del IAN - caso mencionado arriba - y de la CVG). El MARNR se ha
visto en la necesidad de rescatar ciertas reservas forestales para
otorgarlas a compaņias privadas. Sin embargo, esta politica no ha sido
perseguida con agresividad suficiente.
 
Igualmente, permisos de explotacion a corto plazo (a veces hasta de
un aņo) han prevalecido en los ultimos veinte aņos, originando una
explotacion irracional de los bosques. A pesar de que el MARNR ha
empezado a otorgar concesiones a treinta aņos (con excelentes
resultados), la derogacion total de los permisos a corto plazo no es un
hecho todavia.
 
La disposicion de desechos toxicos y solidos constituye asimismo un
problema grave en Venezuela. El deficit de rellenos para desechos se ha
venido atacando en los ultimos aņos a nivel municipal y permitiendo la
participacion de ONG, lo cual ha dado excelentes resultados. Esta es una
seņal de que, en el caso especifico de recursos terrestres, hace falta
la colaboracion de organizaciones locales que vigilen en cumplimiento de
ordenanzas y velen por el cumplimiento de metas ambientales especificas.
En este sentido, el conocimiento de los 'locales' acerca de las
peculiaridades de cada region y los actores que influyen sobre el
ambiente hace que la actividad privada tenga mucho que aportar.
 
- Problematica Institucional.-
 
La Seccion anterior se ocupo de seņalar problemas especificos
relacionadas con ciertos recursos y/o actividades economicas. Sin
embargo, las deficiencias institucionales impiden la efectividad de la
politica ambiental a todo nivel y constituyen una problematica que
decidimos considerar aparte de las demas.
 
No es un secreto que las politicas ambientales deben ir a la par de
las economicas para que el desarrollo sea sostenible y duradero. El papel
del gobierno en orientar las politicas hacia el cuidado del ambiente es
primordial. Anteriormente, la preocupacion ambiental no habia estado del
todo ausente de las acciones del gobierno. El MARNR fue el primer
organismo en su tipo en America Latina. Parte del dinero del boom
petrolero de los aņos setenta se utilizo en la creacion del sistema
nacional de parques que hoy tenemos. Organizaciones no-gubernamentales
tambien surgieron en esa epoca y, contrariamente a lo que se piensa,
Venezuela posee uno de los mejores 'stocks' de capital humano preparado
para las tareas ambientales de toda America Latina.
 
A pesar del consenso que pareciera existir en las altas esferas
acerca de la importancia de la problematica ambiental, la labor del
gobierno se ha caracterizado por la ineficiencia y por intricados
procesos burocraticos que constituyen incentivos para la corrupcion
(especialmente las clausulas de arresto contempladas en la Ley Penal del
Ambiente). Dos problemas saltan a la vista. Primero, el MARNR tiene una
organizacion interna deficiente, reflejada en retrasos y falta de
coordinacion entre unidades del mismo. Por ejemplo, la division del MARNR
habia sido ineficiente hasta hace algunos aņos porque no se habia hecho
en funcion de recursos especificos sino de areas: administrativa,
investigacion, infraestructura, etc. Actualmente, se ha dado un proceso
de reestructuracion donde las divisiones se concentran por areas de
exterticia (Cuencas, Aire, Educacion Ambiental, etc.) en la que se pueden
aprovechar el conocimiento tecnico de problemas especificos. Este
programa ha dado resultados mixtos, ya que en la practica han habido
problemas de presupuesto y de burocracia solapada. En principio, esta
reformulacion del MARNR esta encaminada de forma correcta; sin embargo,
hace falta evaluarla constantemente y corregir las areas donde se este
fallando.
 
Otro factor que hace inefectiva la labor del MARNR lo constituye el
solapamiento de su autoridad con la de otras entidades gubernamentales.
Por ejemplo, el MARNR comparte labores ambientales con el MAC
(fertilizantes, reforestacion), MSAS (labores de limpieza), el Ministerio
de Fomento (localizacion de industrias, control de contaminacion). La
cooperacion con las empresas del Estado (en especial la CVG, que hasta
hace poco no contaba siquiera con una unidad de cuidado ambiental) ha
sido escasa, originando numerosos roces entre los organismos.
 
La falta de legislacion sobre el ambiente no es un problema grave en
Venezuela. De acuerdo con el Banco Mundial, el cuerpo de leyes existente
hace que labores legislativas adicionales sean innecesarias. Un defecto
que se les atribuye a estas leyes es la falta de multas significativas
y/o inefectivas (como es el caso de la provisiones de arresto
contempladas en la Ley Penal del Ambiente). Asimismo, las leyes tienden a
ser punitivas con pocas provisiones preventivas. Es en esta area donde
hace falta trabajar.
 
Los problemas que presenta la aplicacion de la legislacion existente
se evidencian cuando se observan los mecanismos de vigilancia que poseen
nuestros parques. Solo cuatro de nuestros parques nacionales - Henri
Pittier, Guatopo, el Avila y Sierra Nevada - estan siendo bien
gerenciados. El Parque Nacional Canaima, por ejemplo, posee tres guardias
y unos pocos vehiculos encargados de vigilar un area del tamaņo de
Belgica. En Los Roques hay cientos de pescadores que realizan actividades
de pesca ilicitas. La paga a los guardaparques es poca y la corrupcion es
rampante.
 
Vale la pena destacar, no obstante, el acercamiento del MARNR hacia
ONGs tales como BIOMA y FUDENA. La cooperacion con estos organismos (y
otros) es de especial importancia por la experticia internacional que
estos ultimos poseen, asi como sus convenios con importantes organismos
ambientales extranjeros y locales que han sido sumamente efectivas.
 
III.- Conclusiones.-
La efectividad de la politica ambiental depende en gran parte del
funcionamiento y organizacion del Estado. En este sentido, consideramos
que la politica ambiental debe orientarse, por una parte, hacia la
vigilancia y el control ambiental, y por otra hacia la creacion de
incentivos de mercado que eliminen el excesivo aprovechamiento de
recursos y el uso de tecnicas de produccion poco ecologicas por la otra.
La creacion de dichos incentivos puede servir de apoyo para la
incorporacion del sector privado a las tareas ambientales y para
financiar las mismas tareas del Estado.
 
Cabe destacar que la reformulacion del MARNR es de vital
importancia. Este Ministerio fue creado como un organismo que velara por
el cumplimiento minimo de ciertas normas ambientales en el marco de las
actividades economicas. Sin embargo, nunca se ocupo de juzgar a las
actividades economicas en si. Muchas de estas tienen efectos ambientales
intrinsecos; por ejemplo, la diversificacion del ganado vacuno a porcino
podria disminuir los daņos ambientales en la zona del piedemonte andino;
las politicas que atentan contra el ambiente y contradicen la ordenacion
del MARNR escapan de la jurisdiccion de las autoridades ambientales.
Habia otros fines superiores a la proteccion del medio, y en ese contexto
fue fundado el Ministerio.
 
Hasta hace poco, las labores del MARNR habian estado concentradas en
el servicio de agua. El proceso de regionalizacion deberia permitir al
MARNR concentrarse en politicas preventivas y punitivas y transformarse
en una agencia reguladora mas que proveedora de servicios publicos.
Igualmente, deberia encontrarse una manera de disminuir el numero de
funciones del MARNR para hacerlo mas gerenciable.
 
El Estado debe igualmente, reconocer la labor que pueden jugar
organizaciones privadas y/o extranjeras, asi como tambien ONGs locales.
Estas poseen mucha experiencia, personal capacitado y conocimiento
tecnico; asimismo, conocen los problemas ambientales especificos de cada
region de manera mas directa. Se deben estudiar mecanismos de concesion
de ciertas actividades a estas organizaciones a fin de aliviar la carga a
la burocracia estatal, eliminar discrecionalidades y hacer mas efectiva
la lucha por la calidad ambiental.
 
Si bien es cierto que la descentralizacion administrativa de las
labores ambientales ha dado buenos resultados en algunos casos (como el
manejo de desechos toxicos), se evidencian problemas en otras areas. La
descentralizacion de las labores debe hacerse solo en tareas en las
cuales la experiencia y el conocimiento de las autoridades locales
permitan hacer mas efectivas las labores, y en las cuales los beneficios
del cuidado del ambiente no se disipen a otras regiones. Es por ello que
fijamos una posicion cautelosa ante las propuestas de descentralizacion
ambiental.
 
Por ultimo, debemos reconocer la posicion estrategica en la que
Venezuela se encuentra. Nuestro pais debe invertir tiempo, dinero y
recursos en la proteccion del medio ambiente. Sin embargo, nuestra
diplomacia debe ejercer presion para que los paises que reciban
externalidades positivas de la proteccion de nuestro ambiente compensen
nuestros esfuerzos. Acciones como la de dar acceso a determinados fondos
a aquellos paises que cumplan determiandas metas ambientales, asi como la
promocion de Venezuela como centro de ecoturismo e investigacion ecologica,
generaran recursos y daran mayor relevancia al tema ambiental y la idea del
desarrollo sostenible a largo plazo.
 
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(*) Esta ponencia se enriquecio de los comentarios recibidos
de los Nucleos Caracas, Washington, Gainesville y New Orleans.
Gracias a German Rios por proporcionar bibliografia. Especial
agradecimiento a Maria Beatriz Orlando de Tulane University
y a Alejandro Luy de la Fundacion Tierra Viva, por brindarnos su experta
vision en estos temas.
 
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Juan C. Nagel email: jnagel@umich.edu
Department of Economics Phone: (313) 213-0147
The University of Michigan
Ann Arbor, MI 48109

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