educacion

LOS VOUCHERS ESCOLARES: UNA ALTERNATIVA PARA VENEZUELA? Ponencia del mes de Noviembre
Preparada por el nucleo de Washington DC

INTRODUCCION

En la Venezuela de hoy existe una preocupacion compartida por diferentes
sectores de la sociedad sobre el dramatico estado de la educación en el pais.
Si bien la estructura del sistema educativo cumplio con el cometido de
universalizar el acceso a la educacion primaria, pareciera que la organizacion
del sistema actual es incapaz de producir los resultados que una sociedad
moderna demanda. El problema fundamental, a nuestro modo de ver, no radica en
los montos de recursos asignados al sector, sino en la estructura de un
sistema que carece de mecanismos para garantizar que se invierta con
eficiencia y equidad.

El sistema educativo publico venezolano asigna los recursos sobre la base a
los insumos, en lugar de los servicios prestados. En el sistema actual no
existe ninguna relacion entre la cantidad y calidad de educacion que presta
una escuela y la cantidad de recursos que esta recibe. El proposito de este
trabajo es el de reflexionar sobre un mecanismo de asignacion de recursos
alternativo conocido como los vouchers escolares. Aun cuando los vouchers no
solucionarian todos los problemas de nuestro averiado sistema educativo,
creemos que una mejor estructura de incentivos deberia propiciar una dinamica
mas positiva que la actual.

En este breve trabajo comenzamos por plantear en terminos muy generales los
resultados que ha producido el sector educativo venezolano, los niveles de
gasto que se han dedicado al sector y algunos de los problemas mas notorios
del sistema actual. En segundo termino se presentan los principales elementos
de un sistema de vouchers. En tercer lugar se discuten los argumentos a favor
y en contra del uso de este mecanismo de asignacion de recursos. La cuarta
seccion presenta un par de experiencias internacionales recientes en el uso
del mecanismo de vouchers. En la quinta seccion se discuten algunas
consideraciones sobre la aplicacion de los vouchers escolares al sistema
educativo venezolano y por ultimo se presentan las conclusiones.

I - BREVE DESCRIPCION DEL SISTEMA EDUCATIVO VENEZOLANO.

Entre los anos 1960 y 1980 el sistema educativo venezolano alcanzo una
expansion masiva. Actualmente un 97 por ciento de los ninos tienen acceso a la
educacion basica y aproximadamente la mitad de los ninos de 5 anos de edad
atienden el preescolar. La participacion escolar a nivel de la educacion
superior es relativamente alta si la comparamos con otros paises
latinoamericanos (un 27 por ciento de los jovenes entre 18 y 27 anos). Sin
embargo, estos indicadores estan lejos de reflejar un sistema educativo
exitoso; la tasa de repeticion escolar es alta, casi un 30 por ciento de los
ninos matriculados son repitientes. Peor aun, del total de ninos que tienen
acceso al sistema educativo, solo un 47 por ciento culmina los nueve niveles
de educacion primaria. Esto trae como consecuencia que la participacion
escolar a nivel de secundaria sea tan solo de un 23 por ciento de los jovenes
entre 15 y 17 anos de edad, un porcentaje muy bajo comparado con el promedio
de los paises latinoamericanos.

El problema estriba no solo en las tasas de repeticion y de finalizacion del
ciclo de educacion basica, sino tambien en la calidad de la educacion. El
sistema de educacion venezolano no ha logrado niveles de calidad
satisfactorios. En una prueba internacional reciente destinada a medir la
capacidad de lectura de un grupo de estudiantes de 32 paises, los ninos
venezolanos de nueve anos de edad obtuvieron el puntaje mas bajo y los de 13
anos de edad se posicionaron solo por encima de los ninos de Nigeria, Zimbabwe
y Botswana. En los dos examenes, solo 5 por ciento de los estudiantes
venezolanos se desempenaron por encima de el promedio internacional.
Existen ademas discrepancias entre el acceso a la educacion que tienen los
ninos segun su nivel de ingreso y su ubicacion geografica. En el ano 1991, los
ninos de 15 a 19 anos del 10 por ciento de los hogares mas pobres tenian 13%
menos de participacion escolar que los ninos en hogares "no pobres". Peor aun,
en las zonas rurales la proporcion de ninos de este grupo de edad que asistia
a la escuela era menos de la mitad que en las zonas urbanas.

Segun cifras de 1992, Venezuela es uno de los paises que mas gasta en
educacion de America Latina. El gasto en educacion por persona es el segundo
de la region, lo cual es de esperarse dado el ingreso per capita. Sin
embargo, debido a la elevada proporcion del presupuesto educativo que se
destina a la educacion superior, en terminos de gasto por estudiante de
primaria y secundaria somos el pais que menos gasta de la region (ver tabla
I.1).

Tabla I.1 Comparacion del Gasto Publico en Educacion, 1992.

	Ingreso per capita (PPP$*)	Gasto educ.por persona (PPP$*)	Gasto por estudiante prim.y sec.(PPP$*)
Argentina	8860	300	603
Venezuela	8520	281	565
Chile	8410	235	707
Mexico	7300	259	694
Uruguay	6070	162	588
Panamá	5600	263	637
Colombia	5480	175	647
Costa Rica	5480	272	707
Brasil	5240	206	589

Fuentes: CEPAL, UNDP, UNESCO.
* PPP significa que la cifra en dolares se ajusto por la paridad en el poder
de compra.

A pesar que el gobierno venezolano gasta sustancialmente mas que otros
gobiernos latinoamericanos en educacion, los niveles de escolarizacion neta a
24%A pesar que el gobierno venezolano gasta sustancialmente mas que otros
gobiernos latinoamericanos en educacion, los niveles de escolarizacion neta a
nivel de primaria y secundaria estan muy por debajo de los paises con ingreso
per capita similar a Venezuela (Ver tabla I.2).

Tabla I.2 - Tasas Netas de Escolarizacion, 1990

	Primaria	Secundaria
Argentina	95	59
Brasil	90	19
Colombia	83	44
Costa Rica	87	37
Chile	86	52
Mexico	100	46
Panamá	91	51
Perú	88	46
Venezuela	88	20

Fuente: UNESCO

Gran parte del problema es que el gasto en educacion es ineficiente, una gran
proporcion (casi un 95%) se destina a el pago de salarios de profesores y
personal administrativo, quedando solo un 5 por ciento para infraestructura,
materiales educativos y entrenamiento de profesores. Ademas, de este 5 por
ciento una gran parte se dedica a la reparacion de infraestructura. Esto tiene
como consecuencia que la mayoria de los ninos no tiene acceso a materiales
educativos, haciendo depender el aprendizaje totalmente de la capacidad y
calidad de los profesores. Por otro lado, ya se menciono el altamente conocido
problema de la concentracion de recursos en la educacion superior.
Aproximadamente un 50 por ciento del presupuesto educacional se destina a la
educacion superior, cuyos estudiantes representan tan solo el 10 por ciento de
la poblacion estudiantil del pais.

El bajo desempeno de los estudiantes venezolanos y un gasto relativamente alto
por persona indica que el uso de los recursos educacionales es altamente
ineficiente. Es necesario entonces buscar medidas alternativas para mejorar la
asignacion de recursos, la equidad y la calidad de la educacion.

II - QUE ES UN SISTEMA DE VOUCHERS?

Visto en un contexto mas amplio, los vouchers se presentan como una
alternativa dentro de un conjunto de posibles reformas de mercado
(market-based reforms) al sistema educativo. Un voucher educativo es una
especie de certificado a traves del cual el gobierno se compromete a realizar
un pago a la escuela que seleccionan los padres del nino beneficiado. La idea
general es la siguiente: Los padres de ninos en edad escolar reciben un
voucher por parte del gobierno, el cual puede ser utilizado para pagar los
gastos de matricula u otros gastos de admision de cualquier escuela que este
participando en el programa. Dichas escuelas pueden ser privadas o publicas.
Los padres presentan sus vouchers a las escuelas de su escogencia. Despues,
cada escuela presenta da a la entidad competente del gobierno los vouchers
recibidos y obtiene a cambio el monto correspondiente de dinero.

En la practica, existen numerosas versiones del sistema de vouchers
educativos. Algunos gobiernos deciden ponerlos a la disposicion de cualquier
familia interesada, mientras que otros deciden dirigirlos unicamente a
familias de bajos ingresos. Existen incluso casos de vouchers educativos
dirigidos a grupos muy especificos en los cuales se quiere promover
enfaticamente la educacion. Ejemplos interesantes son los casos de Guatemala y
Bangladesh, paises en los que se dirigieron los vouchers a ninas en edad de
cursar educacion primaria. En algunos casos, el gobierno inspecciona a las
escuelas que reciben los vouchers para garantizar la existencia de unos
estandares minimos. Los gobiernos tambien pueden imponer medidas regulatorias
para las escuelas beneficiadas tales como exigir que los profesores de dichas
escuelas tengan una licencia especial -generalmente emitida por el gobierno-
para ensenar.

En cuanto al valor monetario de los vouchers, tambien existen diferentes
modalidades. Algunos gobiernos asignan un monto fijo a cada voucher, mientras
que otros le otorgan un valor inversamente proporcional al ingreso familiar.
Los gobiernos que emiten vouchers de montos fijos pueden asignarle un valor
igual al gasto promedio por estudiante en escuelas publicas o un monto
inferior a este.

Desde el punto de vista del procedimiento utilizado para establecer el sistema
de vouchers, algunos gobiernos entregan los vouchers directamente a los padres
mientras que otros los otorgan a las escuelas escogidas por los padres de los
ninos que participan en el programa.

III - ARGUMENTOS A FAVOR Y EN CONTRA DE UN SISTEMA DE VOUCHERS EDUCATIVOS

A. Argumentos a favor:

El beneficio mas inmediato de los vouchers es que le otorga a los padres de
los ninos la oportunidad de escoger. Los padres, dado el rol que juegan en la
educacion de sus hijos, pueden ser considerados los consumidores del servicio
educacion. Bajo un sistema de vouchers, el gobierno esta financiando a los
consumidores de educacion (padres) en lugar de los proveedores de educacion
(escuelas). En la jerga de los economistas, los vouchers son un sistema de
financiamiento de la demanda, no de la oferta.

Uno de los argumentos mas fuertes en favor de los vouchers es que promueven la
competencia. La idea es que, al ser introducido un sistema de vouchers, las
escuelas se encuentran en competencia para atraer a los estudiantes. Las
escuelas "buenas" atraeran a muchos estudiantes y cobraran muchos vouchers que
les serviran para seguir prosperando. Las escuelas "inferiores" seran evitadas
por los padres, recibiran pocos fondos y por tanto tendran incentivos para
mejorar. Estas ultimas escuelas mejoran o desaparecen. Dado que las escuelas
publicas son frecuentemente monopolios, el sistema de vouchers puede
introducir una competencia que conlleve a aminorar los costos, mejorar la
calidad de la educacion y promover la innovacion.

Un tercer beneficio del sistema de vouchers educativos es que promueve un
mayor acceso a las escuelas privadas. Gary Becker (1995), entre otros,
argumenta a favor de un sistema selectivo de vouchers que permita a la clase
de bajos ingresos acceder a las escuelas privadas. Parte del argumento se basa
en que las escuelas privadas norteamericanas han demostrado tener mejor
rendimiento que las publicas y en que los estudiantes con un background
desventajoso son "los que mas se aprovechan de las escuelas privadas".
Estudios en los paises en desarrollo han demostrado la relativa superioridad
de las escuelas privadas sobre las publicas (ver Jimenez y Lockheed, por
ejemplo).

Otro argumento a favor de los vouchers es que ayudan a cambiar la relacion
entre los padres de los ninos y las escuelas. Al poder elegir a cual escuela
van a enviar a sus hijos, los padres pueden empezar a ver a las escuelas como
proveedoras del bien educacion y estan en una mejor posicion para demandar un
mejor servicio.

B. Argumentos en contra:

Un argumento muy comun en contra de los vouchers es que no se puede esperar
que los padres tomen decisiones optimas para sus hijos (Carnegie Foundation,
1992; Levin, 1991; Bridge, 1978). Algunos oponentes de este argumento
sostienen que los padres aprenderan a tomar este tipo de decisiones con un
poco de experiencia. Otros argumentan que existen estudios empiricos
demostrando que padres con modestos niveles de educacion toman decisiones
racionales para sus hijos (Fossey, 1994).

La posibilidad de corrupcion y fraude en el sistema de vouchers ha producido
cierto escepticismo por parte de algunos expertos en el tema. En el caso en
que se quiera implementar un sistema de vouchers dirigido a un grupo
particular (los ninos de menores recursos, por ejemplo), las posibilidades de
corrupcion se agudizarian dado los incentivos que tendrian las familias a no
revelar su verdadera situacion financiera.

Los sindicatos de maestros y administradores han sostenido que un sistema de
vouchers destruiria el sistema de escuelas publicas. El argumento consiste en
que, despues de la introduccion de los vouchers, la gente de clase media
abandonaria el sistema de escuelas publicas y migrarian a las escuelas
privadas, en donde se discrimina a los individuos de bajos recursos y a las
minorias. De esta forma, estos ultimos seran abandonados en un sistema de
escuelas publicas decadentes y con presupuestos cada vez menores (Krashinsky,
1986). Este argumento supone que las escuelas publicas no pueden reaccionar a
la competencia generada por las escuelas privadas. Partiendo de la premisa que
el objetivo de una reforma educativa es proveer una buena educacion a todos
los estudiantes, la polarizacion mencionada seria nociva.

Otro argumento en contra de los vouchers es que no introduciria los beneficios
de la competencia en aquellas zonas rurales donde escasamente hay una escuela
publica. En dichas zonas el beneficio de este sistema seria el de incentivar
a las escuelas existentes a mantener a los ninos dentro del sistema educativo,
reduciendo la desercion.

Por ultimo, cuando los consumidores estan en capacidad de elegir, pueden
senalarle a la organizacion (en este caso escuela) la necesidad de cambios.
Esto en si es muy positivo. Sin embargo, esta senal no necesariamente le
indica a la organizacion el como cambiar.

IV - LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

El objetivo de esta seccion es presentar de manera resumida la experiencia
existente en la utilizacion de sistemas de vouchers en la educacion primaria y
secundaria. Durante los anos 90 se han documentado unas 20 experiencias a
nivel mundial, de las cuales 8 son en paises subdesarrollados y 12 en paises
desarrollados (West, 1996). Estos casos si bien cumplen con una definicion
amplia del mecanismo de vouchers, en el sentido de que el Estado financia a
las escuelas en forma proporcional al numero de estudiantes, difieren
sustancialmente en terminos de los criterios de eligibilidad de la poblacion
estudiantil beneficiaria, cobertura, marco regulatorio y valor o porcentaje
del subsidio estatal.

En America Latina se conocen 5 casos: Colombia, Chile, Guatemala, Belize y
Puerto Rico. Por razones de la relevancia para Venezuela como punto de
referencia y por disponibilidad de informacion a continuacion presentamos
someramente las experiencias chilena y colombiana.

A. La Experiencia Chilena

La reforma educativa en Chile fue parte de una amplia politica de
descentralizacion que cambio significativamente la estructura y funcionamiento
del Estado, asignandole nuevas fuentes de financiamiento y nuevas
responsabilidades a los municipios. En 1980 tanto las propiedades (escuelas y
liceos) como los maestros fueron transferidos a los municipios.
Uno de los elementos mas innovadores de la reforma educativa chilena fue la
introduccion masiva del uso de vouchers en primaria y secundaria en 1987. Bajo
este nuevo esquema se establecio una formula para el calculo de la subvencion
directamente proporcional al numero de estudiantes que asisten a la escuela,
la cual se ajusta por diferenciales de costo por nivel educativo y ubicacion
geografica. Este nuevo mecanismo de financiamiento es utilizado para financiar
no solo a los ninos que asisten a las escuelas publicas municipales, sino
tambien a aquellos que estudian en escuelas privadas sin fines de lucro. El
mecanismo de vouchers en 1993 era utilizado por el 90% de los estudiantes de
primaria y secundaria.

Bajo el sistema de vouchers los ingresos de la escuela estan determinados por
el numero de alumnos, creando incentivos para que las escuelas atraigan
estudiantes. Sin embargo, elementos de diseno del sistema y restricciones
politicas han actuado en detrimento del optimo funcionamiento del esquema. El
Ministerio de Educacion continua proveyendo de infraestructura fisica a las
escuelas municipales, mientras que las privadas subvencionadas tienen que
autofinanciar todas sus inversiones. Adicionalmente, las escuelas municipales
con frecuencia reciben transferencias de los ingresos generales de los
municipios, cubriendo los deficit ocasionados por la disminucion de alumnos.

En este sentido las escuelas municipales tienen una restriccion presupuestaria
suave. No obstante, las escuelas municipales estan obligadas a aceptar a
cualquier estudiante que desee inscribirse, restriccion que no tienen las
escuelas privadas. Otra diferencia importante en los grados de libertad de la
gerencia de ambos tipos de escuela es el manejo del personal docente. En 1991
las negociaciones laborales con los maestros del sector publico paso de los
municipios nuevamente a estar centralizada en el Ministerio de Educacion. En
conclusion, se puede decir que las reglas del juego no han sido iguales para
ambos tipos de establecimientos, lo cual dificulta cualquier comparacion sobre
el costo-efectividad de la gestion publica versus la privada.

Hace 2 anos, con la disminucion del valor real del voucher y dada la
disponibilidad a pagar de ciertos sectores, las escuelas privadas
subvencionadas fueron autorizadas a cobrar un monto por concepto de matricula
a los padres. Sin embargo, aquellas escuelas que decidan utilizar esta fuente
de financiamiento pierden un porcentaje del voucher que reciben del Estado.

Con mas de 10 anos en operacion, la reforma educativa chilena ha despertado el
interes de muchos y se han realizado una gran cantidad de analisis sobre sus
resultados (Winkler, 1993; Aedo, 1996). Obviamente no hay consenso entre los
estudiosos del tema, pero hay ciertas conclusiones que son inobjetables:

1. La diversa capacidad fiscal de los municipios ha generado inequidad en el
gasto por estudiante. Los municipios mas ricos han podido agregar mas recursos
al financiamiento otorgado por el nivel central que los municipios mas pobres.
2. La elevada proporcion que representa el voucher del financiamiento total
garantiza que todos los estudiantes reciben este monto de recursos como
minimo.
3. Las escuelas privadas subvencionadas han incrementado sostenidamente su
participacion en la matricula estudiantil, pasando del 13% de la matricula
estudiantil en 1979 al 33% en 1993.

Por otro lado, las consideraciones sobre los resultados de la reforma en
terminos de calidad de la educacion son menos claros. Para monitorear la
calidad de la educacion en Chile se introdujo en 1982 un sistema de examenes
estandarizados en 4to y 8vo grado conocido como SIMCE.

1. Los resultados de las pruebas SIMCE muestran en primer lugar, que las
escuelas municipales y privadas subvencionadas tienen un puntaje inferior al
de las escuelas particulares privadas y, en segundo lugar, que las escuelas
municipales tienen un puntaje inferior al de las escuelas privadas
subvencionadas. Sin embargo, es necesario considerar que existen otros
factores que pueden explicar las diferencias en el rendimiento escolar, como
el nivel socio-economico de los alumnos, el nivel de ruralidad, la seleccion
de los alumnos que hacen las escuelas privadas, etc.
2. Desde 1988 se ha observado una mejora gradual en el rendimiento promedio de
los tres grupos de escuelas, lo que algunos autores interpretan como una
mejora sistematica en la calidad de la educacion. No obstante, hay que tener
cuidado con esta lectura de los resultados, ya que en primer lugar, es posible
que los maestros esten ensenando para la prueba y, en segundo lugar, la
existencia de un conflicto de interes para el Ministerio de Educacion, cuando
este administra una prueba que indirectamente evalua su trabajo.

B. La Experiencia Colombiana

Antes de presentar la reciente experiencia colombiana en materia de vouchers
escolares es necesario tener en cuenta que Colombia ha sido uno de los paises
de America Latina que menos ha invertido en educacion en los ultimos 30 anos.
En particular, en la educacion secundaria el sector privado ha jugado un rol
muy significativo. El 40% de los estudiantes de bachillerato estudian en
institutos privados.

En 1991 Colombia inicio un programa experimental de vouchers en la educacion
secundaria. Los objetivos inmediatos del programa eran: i) cerrar la brecha
entre las relativamente altas tasas de escolarizacion de primaria y las
relativamente bajas tasas de secundaria, a traves del uso de la
infraestructura del sector privado, ii) ampliar las alternativas que tienen
las familias pobres en relacion a la educacion secundaria de sus hijos, y
iii)mejorar la equidad del sistema educativo. En el largo plazo, las
autoridades pensaban que el sistema de vouchers aumentaria la eficiencia al
fomentar la competencia entre las escuelas de secundaria.

A diferencia del caso chileno, el programa que se ha puesto en practica en
Colombia no introdujo cambios sustanciales en el mecanismo de financiamiento
del sistema publico. El sistema de vouchers no paso a ser el instrumento
utilizado para financiar a las escuelas publicas, como ocurrio en el caso de
Chile, sino que introdujo la posibilidad de que los estudiantes puedan asistir
a un establecimiento privado. Es decir, solo las escuelas privadas pueden
aceptar los vouchers. A su vez, el programa de Colombia es mucho mas
restringido que la experiencia chilena tanto en terminos de cobertura como de
la eligibilidad de los beneficiarios. El programa comenzo en 1991 con 18.000
vouchers y en 1995 se entregaron 80.000, lo que representa cerca del 4% de
lamatricula de secundaria. Los estudiantes que pueden acceder al programa son
de bajos ingresos y deben haber terminado la educacion primaria en una escuela
publica.

Dado que el programa de vouchers tiene menos de 5 anos en funcionamiento
todavia no se han realizado evaluaciones cuidadosas sobre sus resultados
(Molina, 1993; Van der Gaag, 1996). Los problemas que se han identificado
hasta los momentos son los siguientes:

1. Calidad de los establecimientos. De acuerdo a los resultados de los
estudiantes en las pruebas ICFES (que se realizan al terminar bachillerato),
el rendimiento promedio de los beneficiarios de los vouchers es menor que el
rendimiento promedio del total de la poblacion de secundaria publica. Este
problema ha sido mas notorio en el caso de estudiantes de bajos ingresos en
Bogota.
2. Efecto sustitucion. Una de las criticas al programa es que financiaba a
estudiantes que hubieran podido acceder a la educacion privada. Sin embargo,
la evaluacion en este aspecto no parece soportar dicha hipotesis. Mientras el
voucher permita que la matriculacion total aumente, bien sea porque se
financia a un estudiante que no hubiera asistido a la escuela o porque se le
da a uno que hubiera ido a la escuela publica pero que ahora libera un espacio
para otro estudiante, se esta cumpliendo con el primer objetivo del programa.
En general, el programa parece haber tenido una focalizacion exitosa. El 89%
mas bajos, muy superior al peso de estos estratos en el total de la poblacion.

V - EL SISTEMA DE VOUCHERS Y SU APLICABILIDAD AL SISTEMA EDUCATIVO VENEZOLANO

Una vez discutidos los principales elementos de un sistema de vouchers y la
experiencia de dos paises latinoamericanos, es importante recalcar cual es el
problema del sistema educativo venezolano que un mecanismo de vouchers
solucionaria. A nuestro modo de ver, una de las condiciones fundamentales
para mejorar la eficiencia de la educacion es disponer de un mecanismo que
garantice que los recursos que invierte el Estado seran asignados en funcion
de la cantidad y calidad del servicio que presta cada escuela. Este principio
tan basico para estimular el mejor desempeno esta ausente en nuestro sistema
educativo actual. Los vouchers son un instrumento para asignar los recursos
publicos hacia aquellas escuelas que segun el juicio de los padres esten
haciendo un mejor trabajo.

No obstante, como hemos visto en la seccion anterior, existen muchos factores
a tomar en cuenta para poder decidir si el sistema de vouchers presenta o no
un balance positivo. Nuestra posicion es que el sistema de vouchers por si
solo no representa una solucion integral a los problemas del sistema educativo
venezolano. De hecho, para que el sistema de vouchers pueda funcionar de una
forma mas o menos eficiente se necesitarian cambios en el sistema educativo
actual.

En primer lugar, hay que proveer de mayores herramientas a las escuelas
publicas. Concretamente, esto significa descentralizar la toma de decisiones
en materia de educacion a un nivel mucho mas bajo. No se le puede pedir a una
escuela publica que compita con una pivada si la misma no tiene poder para
poder decidir cual es la mezcla de insumos (maestros, materiales, etc) que
considera optima para operar. Si las escuelas publicas no pueden contratar o
despedir a un maestro sin la autorizacion del Ministerio de Educacion, o sino
pueden establecer sus propios sistemas para compensar mejor a los mejores
maestros, veran severamente aminorada su capacidad para competir. Es
importante destacar la necesidad de descentralizar tanto la toma de decisiones
como los recursos financieros. Estos cambios obviamente encontrarian
resistencia por parte de los sindicatos de maestros.

El sistema de vouchers toma como premisa que los padres van a querer elegir
para sus hijos las mejores escuelas. Para poder elegir adecuadamente, los
padres necesitan informacion. El gobierno puede (debe?) entonces jugar un rol
en el suministro de esta informacion, creando un sistema de evaluacion de
escuelas que permita clasificar a las escuelas segun el valor agregado que
aportan a sus estudiantes. Es indudable que existen dificultades en disenar
dicho sistema pero es imprescindible que el consumidor (padre o representante)
tenga informacion a la hora de elegir la escuela de su hijo. Quizas este rol
informativo puede ser llevado a cabo por un ente privado, al estilo "Consumer
Reports" en los Estados Unidos. Sin embargo, decir que un carro tiene mayor
potencia que otro es bastante mas facil que decir que esta escuela provee un
mayor valor agregado que la otra. Una posibilidad seria establecer una lista
de criterios (cambio en los resultados promedios de algun test estandarizado,
indices de ausentismo, numero de estudiantes promedio por clase, calificacion
de los docentes, etc.) bajo la cual se va a medir la calidad de las escuelas,
y luego dejar que los padres elijan segun la importancia que le den a cada uno
de estos criterios.

En la gran mayoria de los sistemas de vouchers existentes, se espera que las
escuelas privadas jueguen un papel importante al forzar a las escuelas
publicas a competir. En este contexto, un aspecto que consideramos vital en el
analisis de la implementacion de un sistema de vouchers es la capacidad fisica
e incentivos que tienen las escuelas privadas actuales en aceptar nuevos
estudiantes. Hoy en dia en Venezuela existen serias trabas regulatorias
(permisos, controles de precios, etc.) por parte del Ministerio de Educacion y
de los gobiernos locales que han limitado la participacion del sector privado
en la educacion. En muchos paises, el sistema de escuelas privadas se
encuentra operando practicamente a plena capacidad. A manera anecdotica, en
Uruguay se observan madres embarazadas haciendo colas para poder inscribir a
su futuro hijo(a) en una escuela privada. La primera posible solucion seria
pensar que nuevas escuelas privadas se crearan o que las existentes ampliaran
su capacidad, ansiosas de captar el grupo de estudiantes que migran de las
escuelas "inferiores". Consideramos bastante debatible el hecho que existan
incentivos para que esto ocurra. Si estos incentivos realmente existiesen,
preguntamos: por que algunas de las escuelas privadas actuales rechazan
aplicaciones de estudiantes que estan dispuestos a pagar por su educacion?
Sera porque estos estudiantes no reunen las condiciones academicas necesarias
para ingresar en dichas escuelas? Si esto es asi, no generara entonces el
sistema de vouchers una estructura en donde los ninos con menores recursos no
pueden de todos modos acceder a las escuelas privadas?

Uno de los aspectos mas importantes a considerar es si realmente los padres
tienen alternativas para elegir. La pregunta relevante seria: Cuantos ninos
que asisten a escuelas publicas pudieran, si no tuvieran restricciones de
matricula, acceder a una escuela privada. El dejar de considerar los costos
indirectos, tales como transporte, uniforme y comida, podria ser una barrera a
que los padres realmente puedan elegir y cambiar a sus hijos de escuela. En
los medios rurales, las distancias del hogar a la escuela representan un
obstaculo adicional importante.

VI - CONCLUSIONES

En nuestra opinion, los vouchers no representan una solucion integral a los
problemas de educacion en Venezuela. Como hemos visto no son una panacea y es
incluso peligroso verlos asi. Sin embargo, al decidir si se debe o no
implementar un sistema de vouchers educativos en Venezuela, consideramos que
no resulta conveniente pensar en terminos de si resuelve todos los problemas
del sistema educativo venezolano, sino en terminos de si puede ayudar a
mejorar la situacion de deterioro del sistema actual. En este sentido, el
sistema de vouchers constituye un mecanismo de asignacion de recursos
alternativo que ayudaria a vincular el presupuesto de las escuelas con la
calidad del servicio que estas prestan.

Pensamos que para que un sistema de vouchers funcione eficientemente, es
estandares minimos que deben cumplir las escuelas que participan en el
programa, asegurarse que los padres tengan acceso a informacion acerca de la
calidad de las escuelas y analizar la capacidad fisica e incentivos que tienen
actualmente las escuelas privadas.

La experiencia chilena y colombiana nos permiten darnos cuenta de la
importancia que tiene el rol del Estado en la regulacion y diseno de politicas
para el sector, mas aun cuando se introducen reformas de mercado en el sistema
educativo.

Es dificil concluir a un nivel teorico si un sistema de vouchers funcionaria
en Venezuela. En caso que se decidiera implementar este sistema seria
conveniente comenzar con un programa piloto en uno o varios estados y, una vez
analizados los resultados, decidir si implementar o no el sistema en el resto
del pais. La otra ventaja de un programa piloto es que se podrian detectar
posibles errores de implementacion y asi corregirlos cuando el programa se
lance a nivel nacional. La introduccion de este tipo de reformas generalmente
ha producido un enfrentamiento con los gremios docentes, lo cual es otra razon
para intentar una implementacion gradual que facilite el proceso de
negociacion con los sindicatos.

Notas:
1 Definido como hogares con un ingreso per capita por lo menos dos veces
superior a la linea de pobreza.
2 La tasa de escolarizacion neta mide el porcentaje de ninos del grupo de edad
correspondiente que asiste a la escuela.

Quisieramos agradecer las conversaciones sostenidas con Ana Acevedo, Laura
Rawlings, Myriam Waiser y Carlos G. Molina, quienes enriquecieron nuestro
entendimiento del tema.

BIBLIOGRAFIA

Aedo, C. 1996. Organizacion Industrial de la Prestacion de Servicios Sociales
en Chile. ILADES-BID. Proyecto Red de Centros (por publicar).

Becker, G. 1995. Human Capital and Poverty Alleviation. HRO Working Paper No.
52. The World Bank. Human Resource and Operation Policy. Washington, D.C.

Bridge, G. 1978. Information Imperfections: The Achilles Heel of Entitlement
Plans. School Review. 86.

Calderon, A. 1996. Voucher Program for Secondary Schools: The Colombian
Experience. HCD Working Papers No. The World Bank. Washington D.C.

Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching. 1992. School Choice.
Princeton: Carnegie Foundation.

Fossey, R. 1994. Open Enrollment in Massachusetts: Why Families Choose.
Education Evaluation and Policy Analysis. 16 (3).

Krashinksy, M. 1986. Why Educational Vouchers May be Bad Economics. Teachers
College Record. 88 (2).

Levin, H. 1991. The Economics of Educational Choice. Economics of Education
Review. 10 (2).

Lockheed, M. and E. Jimenez. 1994. Public and Private Secondary Schools in
Developing Countries. HRO Working Paper No. 43. The World Bank. Human Resource
and Operations Policy. Washington, D.C.

Molina, C., Alviar, M. y D. Polania. 1993. El Gasto Publico en Educacion y
Distribucion de Subsidios en Colombia. Fedesarrollo. Bogota.

Murnane, R. y F. Levy. 1996. What General Motors can teach US schools about
ENDMurnane, R. y F. Levy. 1996. What General Motors can teach US schools about
the proper role of markets in education reform. Phi Delta Kappan. October.

UNESCO. 1995. World Education Report. Van der Gaag, J. 1995. Private and
Public Initiative: Working Together in Health and Education. The World Bank.
Washington D.C.

West, E. 1996. Education Vouchers in Practice and Principle: A World Survey.
HCD Working Papers No. 64. The World Bank. Washington D.C.

Winkler, D. 1993. Municipal and Private Sector Response to Decentralization
and School Choice: The Case of Chile, 1981-1990. HCO Working Paper No. 8. The
World Bank. Washington D.C.

World Bank. 1993. Venezuela 2000: Education for Growth and Social Equity.
Report No. 11130-VE. Latin America and the Caribbean Regional Office.
Washington D.C.

Volver a G96