Tidskrift för Sveriges Domareförbund nr 1/2000


 

Domstolsverket (S) och Domstolsstyrelsen (DK) - Olika sätt att reglera domstolsadministtration

- Hovrättslagmannen Per Eriksson

Det svenska Domstolsverket inrättades den 1 juli 1975. Det uttalade syftet med reformen var att föra domstolsadministrationen från ett arbetstyngt justitiedepartement till en förvaltnings- myndighet. Det fanns även de som såg reformen som ett uttryck för regeringens vilja att utöka sitt inflytande över domstolarna eller, som Gustaf Petrén uttryckte det1, "Klart är att Domstolsverket skall vara ett styrorgan för domstolsväsendet och icke ett serviceorgan".

Nästan ett kvarts sekel senare, den 1 juli 1999, var det Danmarks tur att föra bort domstolsadministrationen från justitiedepartementet. Då inrättades där vad som kan ses som en motsvarighet till Domstolsverket, nämligen Domstolsstyrelsen.

Bevekelsegrunderna för den danska reformen skilde sig emellertid avsevärt från de som låg bakom inrättandet av det svenska Domstolsverket. I förarbetena till den danska lagen om Domstolsstyrelsen2 uttalades sålunda: "Ändamålet med lagförslaget är att etablera en självständig domstolsstyrelse, som skall ha till uppgift att handha de anslagsmässiga och administrativa frågor, som är knutna till domstolarnas verksamhet. Ändamålet med att inrätta Domstolsstyrelsen är i synnerhet att markera domstolarnas självständiga och oavhängiga ställning." För att understryka detta förhållanden framhöll den danske justitieministern, i det pressmeddelande som följde på beslutet att inrätta en domstolsstyrelse, att de danska domstolarna redan tidigare varit självständiga och oavhängiga när det gäller deras dömande verksamhet och att de nu fick samma självständighet även i administrativa frågor.

Att Sverige och Danmark haft helt olika utgångspunkter när det gällt att utforma domstolarnas administration kommer till uttryck inte minst i det sätt på vilket administrationen författningsreglerats i de båda länderna. Den författningsmässiga grundvalen för Domstolsverket är sålunda förordningar3, som lätt kan ändras av regeringen utan att riksdagen blandas in. I Danmark däremot är Domstolsstyrelsen inrättad genom lag, som har antagits av Folketinget4, och den instruktion som gäller för verksamheten är utfärdad av Domstolsstyrelsen själv5.

Domstolsverket i Sverige är ett centralt ämbetsverk, som lyder under regeringen. Med de begränsningar som följer av 11 kap. 7 § regeringsformen har regeringen således rätt att styra Domstolsverkets verksamhet. I Danmark är förhållandena helt annorlunda. Där har man i lag slagit fast att Domstolsstyrelsen är en självständig statsinstitution, varvid man tillagt att justitieministern inte har instruktionsbefogenhet gentemot Domstolsstyrelsen och att dess avgöranden inte heller kan överklagas till ministern6. Syftet bakom denna ordning är, enligt vad som uttalas i förarbetena, att tillförsäkra domstolsadministrationen en utsträckt grad av självständighet. I den mån ministern önskar upplysningar om verksamheten i Domstolsstyrelsen har han naturligtvis rätt till detta, och han har även möjlighet att till styrelsen ge till känna uppfattningar om åtgärder som bör vidtas av denna. Men, sägs det i förarbetena, Domstolsstyrelsen har ingen skyldighet att efterkomma sådana tillkännagivanden. Anser ministern att styrelsen inte är tillräckligt lyhörd, återstår inget annat för regeringen än att åstadkomma lagstiftning i frågan.

Centrala ämbetsverk i Sverige styrs numera enligt den s.k. enrådighetsmodellen, dvs. generaldirektören har ensam beslutanderätt i alla frågor, som inte uttryckligen har lagts på styrelsen. Domstolsverket skiljer sig inte härvidlag från andra förvaltningsmyndigheter. De uppgifter som ankommer på styrelsen är i huvudsak begränsade till frågor rörande årsredovisning, budgetunderlag, revisionsplan samt föreskrifter till enskilda, kommuner eller landsting7. I övrigt har styrelsen enbart rådgivande funktioner. I ett sådant system är naturligtvis utnämningsmakten mycket väsentlig. Som bekant utnämns generaldirektören för Domstolsverket av regeringen. Förordnandet är tidsbegränsat.

Den danska Domstolsstyrelsen styrs av en styrelse och en direktör. Liksom i Sverige utses styrelsens ledamöter av regeringen. I Danmark utnämner emellertid styrelsen själv sin ordförande, medan den befogenheten i Sverige ligger på regeringen. Till skillnad från det svenska systemet ankommer det i Danmark på styrelsen att utse och entlediga direktören.

Styrelsens uppgifter i Danmark skiljer sig radikalt från vad som gäller i Sverige. Som nyss anförts har Domstolsverkets styrelse i huvudsak en rådgivande funktion. Styrelsen för Domstolsstyrelsen har däremot till uppgift att ansvara för verksamheten i dess helhet. Direktörens uppgift är endast att leda den dagliga verksamheten, och då i enlighet med anvisningar och riktlinjer som styrelsen har dragit upp. Medan Domstolsverkets generaldirektör regelmässigt av regeringen utses att vara styrelseordförande, har hans danska motsvarighet inte rätt att ingå i styrelsen över huvud taget utan enbart närvarorätt vid styrelsesammanträdena. För övrigt har styrelsen lagstadgad rätt att i enstaka fall utesluta direktören från dess sammanträden. Undantagsstadgandet tar sikte på sammanträden där direktörens tjänstgöring skall dryftas.

Det står den svenska regeringen fritt att efter eget skön sätta samman styrelsen för Domstolsverket. Normalt ingår i denna, förutom den självskrivne generaldirektören, tre till fyra domare, två riksdagsledamöter, representanter för de fackliga organisationerna samt en advokat. Sammansättningen av Domstolsstyrelsen är däremot lagreglerad8. I styrelsen skall ingå en domare från Högsta domstolen, två från hovrätterna och två från tingsrätterna, en representant för den övriga personalen vid domstolarna, två representanter för den administrativa domstolspersonalen, en advokat och två utomstående personer, som har särskild insikt i ledarskap eller i samhällsfrågor. Ledamöter av riksdagen eller regionala och lokala politiska församlingar (Folketinget, amtsråd och kommunalbestyrelser) får enligt uttrycklig lagbestämmelse inte ingå i styrelsen. På detta sätt garanteras att den politiska makten hålls åtskild från inte bara den dömande verksamheten utan även från domstolarnas administration.

Ledamöterna i Domstolsstyrelsen utses för en period av fyra år. De kan under denna tid inte avsättas av regeringen. Om en ledamot av styrelsen gör sig skyldig till grov försummelse i utövandet av sitt uppdrag eller handlar på ett sätt, som i betydande mån försvagar förtroendet för honom, är justitieministern hänvisad till att väcka talan om hans avsättande i den s.k. Saerlige Klageret, som handlägger bl.a. frågor om disciplinära åtgärder mot domare.

Det ankommer på Domstolsstyrelsen, liksom i Sverige på Domstolsverket, att sörja för en ändamålsenlig drift av domstolarna och att ta de initiativ som behövs för säkerställande härav. En av Domstolsstyrelsens viktigaste uppgifter är att avge budgetförslag till justitieministern. Anslagstilldelningen bestäms därefter genom den s.k. finanslagen, som beslutas av Folketinget. Fördelningen mellan de skilda domstolarna beslutas av Domstolsstyrelsen.

En aktuell fråga i Sverige är vad man från Domstolsverkets sida kan göra, om de anslagna medlen inte är tillräckliga för verksamheten i domstolarna. Såvitt man i dag kan bedöma har Domstolsverket inga möjligheter att i praktiken få fram ytterligare medel. Frågan är väckt även i Danmark, och lösningen står att finna i följande uttalande i förarbetena till lagen om Domstolsstyrelsen.

"Om styrelsen finner nödvändigt att det avsätts resurser till domstolarna utöver den tilldelade ramen, förutsätts att styrelsen lägger fram förslag härom till justitieministern med kommentarer och redovisningar, som kan belysa det angivna behovet av ytterligare medel. Det skall därefter - om man inte omedelbart kan ansluta sig till förslagen - upptas förhandlingar med styrelsen om tilldelningen av resurser, men regeringen är inte skyldig att i budgetpropositionen inarbeta ett förslag från styrelsen, vilket ligger utanför den tilldelade ramen. - Justitiedepartementet är vidare ense med majoriteten i udvalget9 om, att Domstolsstyrelsen bör ha möjlighet att hänvända sig till Folketinget angående styrelsens budget. Domstolsstyrelsen kan således insända sitt budgetförslag till Folketinget, när budgetpropositionen har lagts fram, liksom Folketinget kan rekvirera detta."

Domstolsverket är som central förvaltningsmyndighet underkastad den tillsyn som i allmänhet gäller för sådana myndigheter, liksom för övrigt även för domstolarna. I Danmark finns en motsvarighet till den svenska JO, nämligen Folketingets Ombudsman. Till skillnad från vad som gäller i Sverige står emellertid inte de danska domstolarna under dennes tillsyn. Inte heller Domstolsstyrelsen kan granskas av den danska motsvarigheten till JO. Detta är direkt utsagt i lagen om Domstolsstyrelse10. Bestämmelsen är motiverad på följande sätt i förarbetena: "Justitiedepartementet finner, liksom majoriteten [i udvalget], att det inte vore ändamålsenligt om ombudsmannen skulle kunna utöva verksamhet gentemot en styrelse, som är helt oavhängig av den verkställande makten i övrigt. Med den utökade delegeringen av administrationen till de enskilda myndigheterna, som förväntas äga rum de kommande åren, skulle det vidare kunna uppstå problem om Folketingets Ombudsman hade kompetens gentemot Domstolsstyrelsen, när han under alla förhållanden inte skulle ha kompetens inom samma område, för såvitt detta delegerades till de enskilda myndigheterna, eftersom domstolarnas verksamhet inte omfattas av lagen om Folketingets Ombudsman."

Syftet med den redogörelse jag nu lämnat har inte varit att försöka ge en heltäckande beskrivning av hur domstolsadministrationen anordnats i Danmark; i mångt och mycket torde Domstolsverkets och Domstolsstyrelsens uppgifter och arbetsformer sammanfalla. I stället har jag velat lyfta fram ett antal intressanta konstitutionella skillnader mellan de båda ländernas synsätt när det gäller att administrera domstolsväsendet i respektive land. Med reservation för att jag må ha gjort någon smärre felöversättning från danska till svenska, kan jag själv inte dra någon annan slutsats av jämförelsen än att den blottar grundläggande skillnader i hur man ideologiskt ser på domstolsväsendet i de båda länderna.

Vi har i Sverige under snart ett kvarts sekel fått leva med ett centralstyrt domstolsverk, som från tid till annan i vart fall accepterats av domstolarna. Men det vore nog en avsevärd överdrift att påstå att verket är älskat av den svenska domarkåren. Inte minst på sistone har man kunnat iaktta hur litet som behövs för att den inbyggda konflikten mellan Domstolsverket och domstolarna skall blossa upp. Jag tänker då givetvis bl.a. på den olustiga ordväxling som förekommit mellan Domstolsverket och Högsta domstolen med anledning av verkets nerdragningar av resurser. Konflikten kan måhända förklaras av att man i Sverige aldrig på allvar har önskat ett självständigt och oavhängigt domstolsväsende eller som Gustaf Petrén en gång uttalade med anledning av verkets tillkomst: "I hela detta ärende framstår regeringen som representant för uppfattningen att dömandet är en vanlig funktion av myndighetsutövning. På detta specialområde skall visserligen regeln om att avgöranden i det enskilda fallet skall ankomma enbart på de tjänstemän som avdelats för uppgiften iakttas särskilt noga, men i övrigt kan hela domstolsverksamheten administreras på samma sätt som t.ex. medicinalväsendet eller skolväsendet med en generaldirektör som chef."11

I Danmark har man däremot en helt annan syn på domstolsväsendet. Där utgör domstolarna, och det synes vara helt okontroversiellt, i begreppets verkliga mening den tredje statsmakten bredvid de lagstiftande och verkställande organen. Detta är ett ordval, som det danska justitiedepartementet långt ifrån är främmande för att själv använda. Den som inte tror mig kan t.ex. göra ett besök på departementets hemsida på Internet.12

Den danska lagen om Domstolsstyrelsen är genomsyrad av denna ideologi, och som jag visat ovan kan man peka på en rad lagbestämmelser, som har till enda syfte att värna domstolarnas oavhängighet. Om man konstruerar domstolsadministrationen på detta sätt, undviker man att bygga in konflikter mellan den administrativa styrningen och domstolarnas självständighet på det sätt som man har gjort i Sverige. Får domstolarna styra sig själva, får de också axla det fulla ansvaret för verksamheten. En naturlig följd av detta blir att administrativa beslut, även om de kan vara obekväma, får en legitimitet och acceptans inom domstolarna, som inte är möjlig att uppnå med den svenska ordningen. I sin tur bör detta medföra att en domstolsadministration, som är uppbyggd enligt den danska modellen, blir avsevärt mer effektiv än den vi har i Sverige. Nödvändiga rationaliseringar och omstruktureringar genomförs betydligt lättare, om verksamheten själv får ta ansvar för reformerna än om de påtvingas utifrån.

Från översta våningen i skånska hovrättens lokaler, där jag har min arbetsplats, kan man skönja bron mellan Sverige och Danmark. Vågar man hoppas att den fasta förbindelsen inte bara medför en ökande resandeström från öster till väster utan att även en och annan ideologisk tanke finner den motsatta resvägen ?

______________________________________


1. Svensk Juristtidning 1975, s. 651 ff
2. Nr LSF 31 Forslag till Lov om Domstolsstyrelsen den 26. marts 1998
3. Förordningen (1988:317) med instruktion för Domstolsverket och verksförordningen (1995:1322)
4. Lov nr 401 af 26/06/1998 om Domstolsstyrelsen
5. Cirkulaere (Cir nr 111 af 24/06/1999) om forretningsorden for Domstolsstyrelsens bestyrrelse
6. § 2 första och andra styckena Lov om Domstolsstyrelsen
7. 13 § verksförordningen jfd med 3 § instruktionen för Domstolsverket
8. § 4 Lov om Domstolsstyrelsen
9. Domstolsudvalget, vars betaenkning nr. 1319/1996 legat till grund för loven om Domstolsstyrelse
10. § 8 Lov om Domstolsstyrelsen
11. a.a.
12. http://www.jm.dk/


Tillbaka till hemsidan

 


Dessa sidor tillhandahålls av Geocities. © Per Eriksson